Zgłoszeniom do organu antymonopolowego (w Polsce do prezesa UOKiK) co do zasady podlegają transakcje, które spełniają określone w prawie warunki. Jednak ostatnio, co potwierdza praktyka europejska, następują wyraźne odstępstwa od tej reguły. Furtkę otworzył wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 16 marca 2023 r. w sprawie Towercast (C-449/21). Trybunał stwierdził, że organy ochrony konkurencji mają prawo kontrolować również te koncentracje, które formalnie nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia.
Warunki dotyczące obrotu przedsiębiorców
Koncentracje to operacje gospodarcze wpływające na strukturę firm, które mogą nastąpić za sprawą połączenia, przejęcia kontroli, nabycia zorganizowanej części mienia i utworzenia nowego przedsiębiorcy.
O tym, która koncentracja wymaga zgłoszenia prezesowi UOKiK, decyduje spełnienie określonych wymagań dotyczących przede wszystkim obrotów. Ogólna zasada mówi, że zgłoszenie jest konieczne, jeżeli:
— łączny światowy obrót przedsiębiorców uczestniczących w koncentracji przekracza równowartość 1 mld euro lub
— łączny obrót na terytorium Polski przedsiębiorców uczestniczących w koncentracji przekracza równowartość 50 mln euro.
Przy czym w obu ww. przypadkach w kalkulacji bierze się pod uwagę rok obrotowy poprzedzający rok zgłoszenia.
Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów przewiduje również wyjątki od tej zasady, np. jeżeli obrót przedsiębiorcy, nad którym ma nastąpić przejęcie kontroli, nie przekroczył w Polsce równowartości 10 mln euro w żadnym z dwóch lat obrotowych poprzedzających zgłoszenie albo jeżeli uczestnicy koncentracji są członkami tej samej grupy kapitałowej.
Uwaga! Koncentracja poniżej progów to taka, która nie spełnia wymienionych kryteriów i co do zasady nie wymaga notyfikacji.
Wyroki TSUE
W sprawie Towercast trybunał uznał, że fuzje niepodlegające zgłoszeniu nie są wyłączone spod kontroli w świetle przepisów o nadużywaniu pozycji dominującej.
Pogląd, że przez dokonanie koncentracji można nadużyć pozycji dominującej, TSUE wyraził już wcześniej, w wyroku z 21 lutego 1973 r., w sprawie Continental Can Company Inc (nr 6–72).
W wyroku dotyczącym Towercast trybunał powtórzył, że aby weryfikować koncentracje pod kątem nadużywania pozycji dominującej, należy wziąć pod uwagę pozycję rynkową uczestników koncentracji, zwłaszcza nabywcy, oraz to, czy konkurencja na danym rynku zostanie ograniczona.
Samo wzmocnienie udziałów rynkowych uczestników koncentracji nie jest wystarczające do uznania, że koncentracja stanowi formę praktyki mono polistycznej.
W ślad za tym orzeczeniem podejmują działania organy krajowe. Duński urząd ochrony konkurencji wszczął dwa postępowania w tego rodzaju sprawach, a podobne rozwiązania analizują kolejne państwa. Czy UOKiK może pójść tą samą drogą? Jeśli tak, jakie mogą być motywacje i w jakich sytuacjach może dojść do „nadprogramowej” interwencji organu? Pytanie o zakres uprawnień prezesa UOKiK przestaje mieć już charakter wyłącznie teoretyczny.
TSUE: zwiększone ryzyko ograniczenia konkurencji
Zmiana podejścia organów antymonopolowych oznacza, że brak obowiązku zgłoszenia nie wyklucza kontroli. W praktyce nawet mniejsze transakcje mogą być nią objęte. Szczególną uwagę należy zwrócić na rynki o wysokiej koncentracji oraz sytuacje, w których dochodzi do przejęcia podmiotów innowacyjnych lub szybko rosnących. To właśnie w takich przypadkach organy mogą dopatrywać się ryzyka ograniczenia konkurencji, mimo że ustawowe progi nie zostały przekroczone.
Nowe podejście nie pozostaje jedynie na poziomie deklaracji.
UE:
W 2024 r. Komisja Europejska wszczęła postępowania wobec firmy Zoetis z branży weterynaryjnej, aby ustalić, czy spółka nie dopuściła się nadużywania pozycji dominującej i stosowania praktyk wykluczających m.in. poprzez przejęcie mniejszego konkurenta.
BELGIA:
Na początku 2025 r. belgijski urząd ds. konkurencji (BCA) wszczął postępowanie wobec Dossche Mills i Ceres – dwóch największych producentów mąki w Belgii, podejrzewając, że ich transakcja może prowadzić do ograniczenia konkurencji, mimo że nie przekroczyła progów zgłoszeniowych wymaganych przez prawo krajowe ani unijne.
BCA powołał się przy tym na orzeczenie TSUE w sprawie Towercast, które umożliwia kontrolę takich transakcji jako potencjalnie antykonkurencyjnych, nawet jeśli formalnie nie podlegają one zgłoszeniu. Organy w Belgii i we Francji już wcześniej wykorzystywały to podejście, podejmując działania wobec podobnych przypadków. Próby fuzji Dossche Mills i Ceres również budziły obawy belgijskiego organu, zwłaszcza w kontekście wymiany poufnych informacji między konkurentami, co dodatkowo zwiększa podejrzenia o naruszenie prawa konkurencji.
Sprawa jest na wczesnym etapie, ale jej rozstrzygnięcie może wpłynąć na praktykę innych organów antymonopolowych w UE, w tym polskiego UOKiK.
Warto dodać, że to właśnie BCA był pierwszym europejskim organem antymonopolowym, który wszczął postępowanie dotyczące kontroli koncentracji, powołując się na założenia wyrażone w orzeczeniu TSUE ws. Towercast (sprawa Proximus/EDPne).
SZWECJA:
W tym kraju w listopadzie 2025 r. organ ochrony konkurencji zakończył postępowanie w sprawie fuzji dwóch firm z nordyckiej branży monitorowania mediów – Retriever AB (Retriever) oraz Infomedia A/S (Infomedia). Choć transakcja nie spełniała wymogów zgłoszeniowych wynikających ze szwedzkiej ustawy antymonopolowej, została poddana szczegółowemu badaniu.
Po półtorarocznym postępowaniu szwedzki organ wydał decyzję, w której dość ogólnikowo stwierdził, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nadużywania pozycji dominującej, co nie zmienia faktu, że sama kontrola takich transakcji staje się praktyką.
DANIA:
W 2024 r. znowelizowano ustawę o konkurencji, przyznawszy duńskiemu urzędowi ds. konkurencji i konsumentów uprawnienie do badania fuzji, które wcześniej nie podlegały notyfikacji. Do interwencji organu może dojść, gdy:
— łączne obroty uczestników badanej koncentracji wynoszą powyżej 50 mln koron (ok. 28 mln zł),
— istnieje ryzyko, iż transakcja znacznie utrudni skuteczną konkurencję, zwłaszcza w wyniku powstania lub wzmocnienia pozycji dominującej.
Nowy próg jest ustanowiony stosunkowo nisko w porównaniu z polskimi limitami. Niezależnie od badania sprawy przez duński organ antymonopolowy sami uczestnicy koncentracji mogą poinformować go o transakcji i wykazać, że nie zakłóca ona konkurencji.
Co na to polski UOKiK?
Choć w Polsce nie ma obecnie żadnych zapowiedzi dotyczących wprowadzenia w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów (dalej: u.o.k.k.) mechanizmów na wzór nowych rozwiązań duńskich, to jednak nie oznacza, że prezes UOKiK nie dysponuje narzędziami, które pozwalają badać koncentracje poniżej progów zgłoszeniowych. Wynika to z możliwości stosowania przepisów o nadużywaniu pozycji dominującej, zgodnie z wykładnią przyjętą przez TSUE w sprawie Towercast oraz praktyką innych europejskich organów ochrony konkurencji.
Artykuł 9 u.o.k.k. zawiera jedynie przykładowe formy nadużywania pozycji dominującej. Nie ma więc przeszkód, aby w określonych okolicznościach uznać (na gruncie krajowych przepisów antymonopolowych), że dokonanie transakcji z zachowaniem przepisów o kontroli koncentracji może prowadzić do ograniczenia konkurencji.
Jak dotąd polski organ nie potwierdził prowadzenia postępowań na bazie wyroku ws. Towercast. Nie można jednak tego wykluczyć. Tym bardziej że od wydania wyroku TSUE minęło już kilka lat, a przez ten czas inne europejskie organy antymonopolowe mniej lub bardziej z niego korzystają. Prezes UOKiK od ponad dekady stosunkowo rzadko wydaje decyzje w sprawach dotyczących nadużywania pozycji dominującej, koncentrując się na porozumieniach ograniczających konkurencję. Ten kierunek może się jednak zmienić.
Wnioski dla rynku
Orzeczenie TSUE ws. Towercast oraz cała problematyka koncentracji poniżej progów nie wpadła w próżnię, o czym świadczą działania różnych europejskich organów antymonopolowych. Nie można wykluczyć, że również UOKiK zainteresuje się koncentracjami poniżej progów.
Dla przedsiębiorców oznacza to konieczność uwzględniania dodatkowego elementu ryzyka przy planowaniu transakcji.