Jakie czynności prezes UOKiK podejmuje w trakcie postępowania wyjaśniającego?
Z reguły postępowanie wyjaśniające poprzedza docelowe postępowanie antymonopolowe (tj. przeciwko konkretnemu przedsiębiorcy). Przeprowadzenie go nie jest obligatoryjne. Na tym etapie prezes UOKiK wstępnie bada, czy miało miejsce naruszenie przepisów, które uzasadnia wszczęcie postępowania antymonopolowego. Jak już wspomnieliśmy, postępowanie wyjaśniające toczy się w sprawie, a nie przeciwko konkretnemu przedsiębiorcy. Niezależnie od tego w praktyce prezesa urzędu obserwujemy tendencję do informowania opinii publicznej o tym, jakich konkretnie przedsiębiorców dotyczy dane postępowanie wyjaśniające.
Najczęściej polega ono na wezwaniu przedsiębiorców do udzielenia odpowiedzi na rozbudowane, szczegółowe pytania. W drodze tej procedury prezes UOKiK zwraca się w pierwszej kolejności do potencjalnego naruszyciela, a także jego konkurentów lub kontrahentów oraz innych przedsiębiorców z branży, którzy działają na różnych szczeblach rynku.
Zakres informacji, których żąda prezes UOKiK, może być obszerny i szczegółowy. Niekiedy praca nad odpowiedzią wiąże się z koniecznością oddelegowania do tego zadania kilku pracowników. Przede wszystkim dlatego, że czasu na to jest niewiele, zwykle od dwóch do czterech tygodni. Możliwe jest wystąpienie o przedłużenie terminu na złożenie odpowiedzi, ale nie ma gwarancji, że organ uwzględni prośbę. Wnioskując o wydłużenie terminu, warto przedstawić uzasadnienie.
Obowiązkowa odpowiedź
Udzielenie odpowiedzi na wezwanie organu jest obowiązkowe. Jeżeli przedsiębiorca nie zastosuje się do wezwania (nawet nieumyślnie), grozi mu kara w wysokości do 3 proc. rocznego obrotu. Jest to zmiana względem poprzedniego stanu prawnego ‒ wcześniej kara mogła maksymalnie osiągnąć równowartość 50 mln euro. ©℗
W ramach postępowania wyjaśniającego prezes UOKiK może przeprowadzić kontrolę (ma charakter zapowiedziany) lub przeszukanie pomieszczeń i rzeczy przedsiębiorcy (co ma niezapowiedziany charakter). Zgodnie z przepisami postępowanie wyjaśniające nie powinno trwać dłużej niż cztery miesiące, a w sprawach szczególnie skomplikowanych – pięć miesięcy. Jest to jednak termin instrukcyjny, do którego prezes UOKiK powinien się stosować, ale jego naruszenie nie niesie za sobą żadnych konkretnych konsekwencji.
Wszczęcie postępowania wyjaśniającego nie przesądza jeszcze o tym, że w przyszłości prezes UOKiK postawi przedsiębiorcy zarzuty. Może on zakończyć postępowanie na etapie postępowania wyjaśniającego. Będzie tak przede wszystkim w sytuacji, gdy zebrane przez organ informacje nie potwierdzą naruszenia przepisów.
Postępowanie wyjaśniające nie może zakończyć się decyzją, w której prezes UOKiK stwierdzi naruszenie przepisów i nałoży karę pieniężną na przedsiębiorcę. Do tego konieczne będzie przejście do kolejnego kroku procedury – formalne wszczęcie postępowania przeciwko konkretnemu przedsiębiorcy.
Czym jest „wystąpienie miękkie” prezesa UOKiK?
Prezes UOKiK może bez wszczynania postępowania wystąpić do przedsiębiorcy w sprawach z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów. Takie tzw. miękkie wystąpienie jest stosowane w sprawach mniejszej wagi i nie przesądza od razu, że przedsiębiorca rzeczywiście naruszył przepisy. Tego typu interwencje mogą polegać na wezwaniu przedsiębiorcy do przedstawienia wyjaśnień, zmiany bądź eliminacji niedozwolonych działań.
Choć wystąpienie miękkie formalnie nie obliguje adresata do zaprzestania określonej praktyki, to jednak w razie braku współpracy może skutkować interwencją organu antymonopolowego.
Jak przebiega postępowanie antymonopolowe?
Wszczynając postępowanie antymonopolowe (właściwe), prezes UOKiK wydaje postanowienie. Zawiera ono uzasadnienie zarzutów stawianych przedsiębiorcy oraz informację o zasadach ustalania wysokości ewentualnej kary pieniężnej (szczegółowe uzasadnienie zarzutów, SUZ). W reakcji na postanowienie prezesa UOKiK strona postępowania (a więc przedsiębiorca, którego praktykę kwestionuje prezes UOKiK) może złożyć swoje stanowisko w sprawie.
SUZ na początku postępowania
Szczegółowe uzasadnienie zarzutów jest pismem, które przedsiębiorca otrzymuje w postępowaniu antymonopolowym od prezesa UOKiK. Do niedawna następowało to w końcowej fazie postępowania – po zakończeniu zbierania dowodów przez organ. Takie rozwiązanie umożliwiało przedsiębiorcy odniesienie się do wszystkich faktów i dowodów, które będą podstawą decyzji prezesa UOKiK. Jednak nowelizacja u.o.k.k. zmieniła moment przedstawienia SUZ. Postanowienie o wszczęciu postępowania antymonopolowego będzie musiało zawierać uzasadnienie, a jego elementami będą wyjaśnienie zarzutów oraz poinformowanie o zasadach wymierzania kar pieniężnych.
Takie rozwiązanie może spowodować kilka praktycznych problemów.
Po pierwsze, jeżeli po wszczęciu postępowania antymonopolowego pojawią się nowe dowody lub organ antymonopolowy będzie chciał zmienić ocenę prawną zachowania przedsiębiorcy na jego niekorzyść, to powinien on wydać uzupełniające szczegółowe uzasadnienie zarzutów. Wymagają tego zarówno art. 3, jak i motyw 14 dyrektywy ECN+ (prawo do obrony i do bycia wysłuchanym) oraz art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 803) (obowiązek należytego i wyczerpującego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na treść decyzji).
Po drugie, z uwagi na obowiązek uzasadnienia zarzutów już przy wszczęciu postępowania antymonopolowego postępowanie wyjaśniające nabierze dodatkowego znaczenia, ponieważ będzie w praktyce mieć charakter postępowania dowodowego. W całej tej układance procesowej ważną gwarancją praw przedsiębiorców jest art. 105n ust. 3 u.o.k.k. Wynika z niego, że w postępowaniu wyjaśniającym Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów udzieli prezesowi UOKiK zgody na przeszukanie przedsiębiorcy tylko wtedy, gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie poważnego naruszenia prawa konkurencji. W postępowaniu antymonopolowym natomiast wystarczy, że prezes UOKiK przekona SOKiK, że określone dowody lub informacje znajdują się w lokalu przedsiębiorcy. W konsekwencji, aby wszcząć postępowanie antymonopolowe, prezes UOKiK będzie musiał uzasadnić zarzuty stawiane przedsiębiorcy (a więc dysponować jakimiś dowodami). Aby natomiast przeszukać siedzibę przedsiębiorcy w celu zdobycia dowodów, organ musi przekonać SOKiK, że zachodzi uzasadnione podejrzenie poważnego naruszenia. ©℗
W trakcie postępowania antymonopolowego przedsiębiorca powinien spodziewać się ze strony organu dodatkowych pytań dotyczących kwestionowanej praktyki lub struktury rynku. Brak odpowiedzi na pytanie lub udzielenie nieprawdziwej odpowiedzi może mieć konsekwencje tożsame jak w postępowaniu wyjaśniającym (kara finansowa w wysokości do 3 proc. rocznego obrotu).
Więcej podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji
Nowelizacja u.o.k.k. zmienia zakres podmiotów, od których prezes UOKiK może żądać przedstawienia informacji i dokumentów. Do tej pory byli to wyłącznie przedsiębiorcy. W obecnym stanie prawnym prezes UOKiK może skierować takie pismo również do osób fizycznych, prawnych i jednostek organizacyjnych bez podmiotowości prawnej. Chodzi tutaj o podmioty, które wcześniej nie mogły być adresatami pisma od prezesa UOKiK, ponieważ nie wpisywały się w definicję przedsiębiorcy. Organ antymonopolowy uzyska w ten sposób dodatkowe źródło informacji i dowodów.
Zmiana kręgu adresatów wezwania pociągnęła za sobą wprowadzenie adekwatnych kar dla nieprzedsiębiorców za niedopełnienie obowiązku odpowiedzi na wezwanie. Zgodnie z art. 108 ust. 3a u.o.k.k. maksymalna wysokość kary pieniężnej, jaką prezes UOKiK będzie mógł wymierzyć w stosunku do tych podmiotów, wyniesie pięćdziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia. Chodzi tutaj o przeciętne miesięczne wynagrodzenie w sektorze przedsiębiorstw za ostatni miesiąc kwartału poprzedzającego dzień wydania decyzji według danych prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. ©℗
W celu przekonania organu do swojego stanowiska strona postępowania może wnioskować o przeprowadzenie dowodów ‒ najczęściej będą to dokumenty. W postępowaniu przed prezesem UOKiK dowodem z dokumentu może być tylko oryginał dokumentu lub jego kopia poświadczona za zgodność z oryginałem m.in. przez organ administracji publicznej, notariusza, adwokata, radcę prawnego, a także upoważnionego pracownika przedsiębiorcy. Co więcej, dokument powinien być sporządzony w języku polskim, a w przeciwnym razie przetłumaczony przez tłumacza przysięgłego. Jest to istotne utrudnienie. A to dlatego, że z racji międzynarodowego charakteru przedsiębiorstw wiele dokumentów jest sporządzanych w języku angielskim.
Poza dowodem z dokumentów strona postępowania może wnioskować o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków lub opinii biegłego. W tym celu organ może przeprowadzić rozprawę. Zdarza się, że prezes UOKiK odmawia dopuszczenia tego typu dowodów z uwagi na ekonomikę postępowania. Będzie tak w szczególności wtedy, gdy organ dysponuje już wystarczającym materiałem dla wydanie decyzji.
W toku postępowania stronie przysługuje prawo wglądu do akt sprawy.
Więcej o dyrektywie ECN+
[cz.1] Dyrektywa ECN+ poradnik w pytaniach i odpowiedziach
[cz.2] Wywiad UOKiK, zgłoszenie naruszenia
[cz.3] Przebieg postępowania
[cz.4] Kontrola i przeszukanie
[cz.5] Wgląd w akta i wyrok
[cz.6] Kwestia kar i odpowiedzialność
[cz.7] Program łagodzenia kar